摘要：公务员行政能力是政府能力的微观基础和具体体现，是公务员素质结构的重要方面。界定公务员行政能力的理论内涵，分析公务员行政能力测试的现况，探索构建测试公务员行政能力指标体系和方法体系，并运用于公务员管理的各个环节，对于促进公务员素质提高和能力开发，是非常有益的，也是很有必要的。
关键词：公务员；行政能力；测试；指标；方法
一、公务员行政能力测试的现状评析
近年来，有关政府能力建设、政府效能评估等已经成为公共管理领域理论和实践的重要主题。公务员能力是政府能力的微观载体和具体体现，公务员能力水平以及作用成效，直接影响到政府效能。公务员能力，与知识经验、个性心理特征以及身体素质构成公务员人才素质结构。公务员能力的概念，在理论上难以形成统一的观点，较为符合学术规范的表述，是从心理学有关能力的范畴出发，研究能力、一般能力和专门能力、职业能力等概念的逻辑关系，再结合公共管理职业的范围和特点对于能力的要求，给予一个相对确切的定义。实践中往往采取描述和列举的方法，对于现实公共管理活动表现出来的公务员能力的特点、类型、水平等进行描述，罗列公务员的能力。
从实际出发，公务员能力内涵应当与公务员职业范围相对应。1993年，《国家公务员制度暂行条例》颁布施行，我国开始实行国家公务员制度，所规定的公务员范围仅限于政府机关工作人员，同年，参照公务员管理的范围扩大到政党机关、人大政协、社会团体等。2000年以后，国家人事部先后提出“国家公务员八项行为规范”以及“国家公务员九大行政能力”，前者主要是对于公务员职业道德和素养的基本要求，后者是对于公务员行政能力的要求，虽然比较宽泛原则抽象，但是毕竟界定了公务员的行政能力的种类和结构。所以习惯上将公务员能力叫做行政能力，这与当时公务员的法定范围限于国家行政机关，公务员从事的是国家行政管理事务有关。2005年4月，《国家公务员法》颁布，将于2006年施行。按照《公务员法》的规定，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这就大大拓宽了公务员的范围，一般认为，将国家政党组织、人大政协、行政机关、审判检察机关、社会团体等的上述人员包括在内，甚至规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”因此，要科学、全面、准确地概括公务员能力的内涵，还需要长期、认真、扎实的工作。
公务员行政能力测试，是根据加强和完善公务员管理的目的要求，采取科学的方法与程序，选择有关可以反映公务员行政能力结构和水平的指标，对于公务员的行政管理职业能力进行有组织、有系统、有步骤的测试和评价，并将测试结果运用于公务员任职、调配、培训、考核、奖酬等管理工作中去。能力测试的功能，大体表现在：评价功能，即按照一定标准描述能力的属性、种类和水平，评价其相对优势和欠缺；区分功能，即区分出能力水平高低和能力结构类型；反馈功能，即运用测评成绩，进行反馈沟通，使被测者明确自己能力的优劣和价值；管理功能，在任用、调配、考核、培训等方面都能够发挥重要的作用。[1]
公务员行政能力测试的应用，是在上个世纪八十年代中期以后，随着行政体制改革的深入，开始试行，逐步改进和推行。1888年，北京人才与评价中心成功开发了“行政职业能力倾向测验（Administrative Aptitude Test，简称ATT）”的雏形，即《行政职业能力测验系统（I型）》，于次年在建设部、轻工部等政府工作人员招考中试用，受到考生、试用单位的肯定。[2]1993年实行国家公务员制度以来，行政职业能力倾向测试主要用于非领导职务、主任科员以下职位的初任公务员的社会化招考， “主要测查应考者从事国家机关工作必须具备的潜能”。考试形式采取标准化笔试，考试内容结构包括常识判断（涵盖政治、经济、法律、管理、人文、科技等）、言语理解与表达（包括听力测试）、数量关系、判断推理和资料分析等五个部分。2001年，中直机关、国务院部委以及垂直管理的地方机关录用公务员，取消了以往的公共管理综合知识的考试，改为“申论”考试，“主要通过应考者对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查应考者解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出问题能力和文字表达能力”。[3]这样，行政职业能力倾向测试和申论构成了公务员招考的基本考试形式，前者是客观题型的标准化考试，后者是主观题型的结构化考试，二者相辅相成。至此，公务员行政能力测试在初任公务员招考这一对象和考任环节上，逐渐成熟完善。而且，在笔试之后的面试环节，结构化面试的普遍采用，乃至试行无领导小组讨论等情景模拟方法，也是行政能力测试的重要形式。在处级以上、厅级以下的公务员的社会公开选拔，较少使用行政能力倾向测试和申论的测试方法，主要是根据党政干部公共知识考试大纲进行命题，采用统一的知识性笔试，在以后的面试环节采用结构化面试。在公务员绩效考核工作中，也包含能力测试。所以，行政职业能力测试的适用对象和范围也在逐步扩展。
简要总结我国九十年代以来，公务员行政能力测试的基本情况，主要印象是：
首先，行政能力测试已经具有相对稳定的对象、任务和形式。按照建立国家公务员制度的要求，学习和借鉴国外公务员管理的有益经验，运用心理学、管理学、统计学等相关理论与方法，试行行政能力测试，加强研究，总结经验，使行政能力测试的科学性和规范性得到不断的提高，其中行政职业能力倾向测试和申论，已经成为国家初任公务员招考的基本“法定形式”。在其他类型的公务员招考，如处级以上和厅级以下的公开选拔、竞争上岗等有关任职考试中，虽然行政能力倾向测试和申论的测试形式不占主导地位，但是结构化面试和情境模拟等也在逐渐推广运用，在招考任职这一环节，发挥了预测和筛选的重要功能。
其次，在公务员管理的其他环节，行政能力测试的使用不够全面、系统和规范，或者说还是相当粗放的。比如，如何将行政能力测试运用到人事调整和优化配置、培训需求分析和培训规划、绩效评估和绩效整改、奖酬激励和团队建设等环节，形成全面、动态、有效的公务员管理，还是不够的。
第三，基础理论与方法的应用研究尚显薄弱。九十年代以来，国外的企业人力资源管理的理论和方法的传播更加迅速和普及，我国企业人力资源管理的研究相对更加活跃，因此，将国内外企业人力资源管理的研究成果推广到公共人力资源管理也很正常，但是，也存在一些“食洋不化”“生搬硬套”的倾向，同时，对于公共人力资源管理的特点和规律的研究还很不够，企业人员测评的指标、工具与方法对于公共人力资源管理的适用性，还是需要进一步研究的。比如，由劳动部门推行的多种职业技能鉴定偏向于企业工作岗位，而人事部门的行政能力测试与之的区别和联系尚不清楚。
第四，行政能力指标体系构建尚处于处级阶段。虽然已经采取模糊数学、专家评估等技术方法，在选择和形成指标体系上有一定的定量研究基础。但是，目前的行政能力测试指标、工具基本上属于“门槛”测试，亦即是否具有从事公共行政管理工作的基本职业能力，尚不具备分类分级测试的功能。根据《国家公务员法》，职位分类至少分为综合管理、专业技术、行政执法三类职位，职务序列分为领导职位和非领导职位，职级也有高级、中级和处级之分，这就意味着职位分类、职务序列、职级等公务员的结构类型更加丰富、系统和规范，需要针对不同职类、职序和职级开发设计相应的测试指标体系，在测试方法体系上也应有相应的变通组合设计，从而提高测试的准确性和有效性。相比较而言，日本公务员考试内容是根据职位的具体要求和考生学历层次等设计的，比如，把公务员资格考试（CEE）分为多种级别，仅招聘高级公务员的ICEE就有管理、经济、法律、外交事务等30多种版本。[4]而且，行政能力指标的内涵、种类、结构也是众说纷纭，见仁见智。据笔者简要检索，行政能力指标就有综合决策、组织协调、调研综合、理解应变、认知判断、开拓创新、激励凝聚、培养下属、思维规划、沟通表达等名目，可以说，有多少研究，就有多少指标体系。[5]大体上，可以分为党政领导干部和基层（初级）公务员，通用能力和行政能力等指标体系类型模式。而且，有的将能力与政治态度、思想觉悟、道德情操、性格气质等“非能力因素”混为一谈，或者公务员能力结构中的分类不清，相互交叉、重叠。
最后，行政能力测试方法的探索创新有待认真总结，形成规律。随着行政体制改革的深化，公务员考评工作也在积极探索和创新之中，比如政风评议、政绩考核、效能考评、民主评议、民主推荐、组织鉴定乃至培训考试等，这些考评或多或少带有对公务员能力测试的内容，需要认真研究，总结经验，与学界公认的行政能力测试方法结合起来，形成综合、有效的公务员人事测评体系。
综上所述，公务员行政能力测试体系的研究，需要解决的问题很多，本文综合考虑，主要有三：一是测试指标体系的构建，解决“测什么”即测试内容的问题；二是测试方法体系的构建，解决“怎么测”的问题；三是测试效果的评价，解决“怎么样”的问题。
二、关于公务员行政能力测试指标体系的构建问题
公务员行政能力测试指标体系的构建，涉及指标类型和功能、指标的选择与组成以及指标权重确定等问题。
能力测试是对人内在的心理变量的测试，测试内容带有很强的潜在性和不稳定性，同时，测试主体对于能力的理解和评价带有很强的主观性，这就会影响到测试结果的真实可靠性。所以，从指标设计的技术要求来看，应当注意以下问题：一是指标概念的准确性，指标应当尽可能使用学界公认且社会熟知的规范用语，不至于产生歧义，导致误解。二是指标内容的具体性，对相应指标做细则说明，描述可以观察的具体事实和现象，不应抽象概括，不着边际，无从稽考。三是指标的完备性，指标的量值范围应当包括测试对象从最低到最高的能力水平，指标体系应当包括公务员行政能力的全部种类，不应有所疏漏。四是指标的独立性，各个指标应当相互排斥，不能相互交叉、重叠，避免重复评议，以致使最终分数带有重复增减的偏误。五是指标的可行性，反映能力的相应事实和数据在测试中是可以得到的，否则，即使指标符合上述四点要求，仍然因无法观察和获得相关事实数据而无效。
测评指标的设计路径一般有二，一是采取理论演绎的路径，根据心理学有关能力的理论范畴，从一般能力到职业能力再到行政职业能力，推导出公务员职业能力的概念内涵，借助测试一般能力的通用量表作为参照框架，确定公务员能力指标体系，如按照多因素能力倾向测验的模块设计行政职业能力倾向测试指标体系，一般会考虑语言理解和组织能力、概念类比能力、数学能力、抽象推理能力、空间推理能力、机械推理能力等维度。[6]目前非领导职务主任科员以下的初任公务员招考，就是大体参照这种逻辑推演方式设计指标（试题）的。一是采取经验归纳的路径，就是从公共管理实践中选择一批约定俗成、众所皆知的行政能力概念，采取专家评估法，由有关专家学者对指标的内涵、属性类型和重要性做出评价。一般说来，专家学者对于行政能力概念及其功能的认识清晰准确，且能保持客观公正立场，又有足够的专家样本规模，经过统计处理，确定指标及其权重。上述两种路径并非是对立的，可以将理论演绎得出的指标与经验归纳得出的指标进行比较，如果两种路径都确定的指标，且二者内涵一致或近似，就可以最终确定为测试指标。无论何种路径，最终形成的指标体系在层次上应当是形成这样的结构关系，即：理论概念、指标名称、操作定义、经验事实（可测的行为变量）以及测量规则（评分标准和办法）。现在有的能力测试列举了各种能力名称，既无指标内涵的操作定义，也无相对应的经验事实，还缺乏具体的评分标准。比如，领导干部的决策能力的含义、相关行为特征、水平以及评分细则都没有，那样，能力测试结果只能是印象分、感情分和关系分了。
进一步说，目前行政能力测试基本上采用的是通用能力模块，即从事公共管理职业的潜能测试模块，这用于低级职位初任招考的能力倾向预测环节，是可行的，国际上一般也是采取这种指标体系模式。[7]但是，对于中高级、不同职位类型的公务员，适用于培训开发、绩效评估、人事调配等管理环节，就需要根据测试的对象和任务，构建更为专业性的能力测试指标体系。从测试对象分类分级考虑，我国公务员法施行之后，公务员将分为综合管理、专业技术、行政执法等职位类型，而且，除了行政机关公务员以外，还包括法官、检察官、政党政协和社会团体的领导干部和工作人员，因为工作职责的要求，除了应当具有专业知识经验，还需要专门的职业能力。比如，综合管理职类的公务员，在综合分析、计划决策、指挥命令、组织协调、理解沟通等方面能力要求，比专业技术和行政执法职类的同级公务员就显得更加突出，而行政执法职类的公务员，对于调查研究、判断推理、贯彻执行、监督检查等方面的能力要求则显得突出。而且，相对说来，中高级公务员的统筹规划、战略决策、指挥部署等能力，低级公务员的沟通协调、执行落实、信息管理等能力都是各自主要的行政能力。再如，从公务员管理的具体环节要求考虑，由于行政能力测试对于绩效评估、人事调配、开发培训、团队建设都有着重要的支持作用，根据不同的管理任务要求，行政能力测试所关注的重点也是不同的，如绩效评估成绩欠佳，根据能力测试结果，可以判定是否属于能力问题（还可能属于外因或者是工作动机态度等非能力因素的问题），进而确定导致绩效欠佳与主要能力缺陷的关系，同样，通过能力测试，对于形成能力互补优化配置的人才团队结构是有益的，这就需要结合不同的任务来选择相应的能力指标。所以，从适用于初任公务员的招考环节的通用型行政能力倾向（潜能）的测试，进一步拓展到适用于分类分级分任务，具体化、专门化的行政能力测试，是今后能力测试指标体系建构的新方向。不过，可以按照前述的指标设计的基本要求和两条基本路径，开展更为细致深入、卓有成效的工作。
在能力测试指标选定之后，还有一项重要的工作就是指标的权重分配。指标权重是各项指标在指标体系中相对重要性的数量化表示，指标权重的不同分配，会影响到测试结果的不同变化，也体现了对于公务员能力的测试、开发和管理的不同价值导向。比如，如果强调执行力，则执行能力、协调能力指标的权重就相对大一些，反之，如果强调学习创新能力，该项指标的权重也就相对大些。权重是人为分配的，但是应当符合公务员行政能力建设和提高的总体要求，应当反映特定时期、特定环境和特定岗位对于特定能力的特别要求。能力指标权重分配的方法，可以采取专家评估法，由专家在了解权重分配的总体要求和特别要求的前提下，确定关键指标，进而确定关键指标的权重，适当照顾关键指标和非关键指标的平衡关系，然后通过统计处理，在专家样本资料的基础上，最终在确定关键指标、权重分配方面达成共识。这样，可以避免权重分配的主观人为因素，从源头上防止能力测试的不公正性。
三、关于公务员行政能力测试方法体系的构建问题
公务员行政能力测试指标体系确定之后，还需要科学有效的方法体系方可实施。从实践上看，有以下几个问题需要进一步明确：
首先，应当全面了解目前使用的各种测试方法和使用情况，对其效果进行评价，从中确定效果较好的测试方法，尽量发挥它们的作用。广义上讲，凡是对于公务员行政能力的考评办法都是能力测试，但是，准确地讲，学界比较公认的能力测试主要是有关能力的心理测验、行政能力倾向测试（标准化笔试）、申论、结构化面试、评价中心（无领导小组讨论、公文包处理、角色扮演）以及有关操作技能测试等。其他如竞聘演讲、群众评议、组织考察、绩效考核等有关方法虽然大量使用，但是有的测试效果不尽人意。比如，群众评议虽然普遍使用，但是，量表设计简单粗糙，评价主体缺乏专业素质，基本是根据主观印象、情感好恶、利害关系等打分，虽然采取随机抽样，保证群众的代表性和全面性，再经过统计处理减少极值影响，但是，在指标和方法上都是不够科学的。这里需要解释一下，对于公务员的绩效考核，可以采用“群众公认”的指标和方法，因为绩效是看得见摸得着的，但是，能力测试作为任职前的潜能预测，要预测任职后的适应性、成长性和创造性，是有一定“风险”的。所以，对于公务员能力评价的通俗做法，还需要在积极探索创新的基础上，总结经验，认识规律，不断提高。通常合适的做法是：选择被实践证明是科学有效的测试方法，用以评价其他有待检验的方法，经确认可行有效后，共同组成多元化的测试方法体系。
其次，需要进一步测定不同的测试方法与相应的测试指标的最佳对应关系。事实上，并非任何一项测试指标都可以适用所用的测试方法。比如，综合分析能力、计划决策能力更适合笔试，而组织协调能力、沟通能力、应变能力等更适合结构化面试、无领导小组讨论、角色扮演等情景模拟。可以采用不同的方法测试同一种行政能力，然后比较其测试效果，从中确定最佳的测试方法。
第三，应当针对不同对象和任务，确定相应适当可行的测试方法，使特定的对象能够展现出真实的能力水平和能力类型，贴近相应的任务要求。相对说来，文化程度较高，比较适合做笔试，而工作经验和社会阅历丰富，比较适合做面试，中高级职位的考核、选拔，使用评价中心技术更加准确有效，而初任公务员的社会化招考，考虑到成本、质量等因素，使用标准化的笔试和面试比较合适。
最后，能力测试往往采用多种方法进行组合使用，因此在程序安排、结构权重上需要优化，根据任务、成本、质量等测试要求，合理安排测试方法的组成结构和使用程序。实践中，常用的做法有三：一是采取筛选淘汰法，逐轮淘汰，经过层层选拔，通过全部测试方法且成绩最好者为最优，淘汰方法不可能让全部对象都接受所有的测试方法，所以，既要有效控制测试成本，更要保证测试对象有充分的表现机会，不至于在基本能力尚未展示时即遭淘汰。二是采取结构加权法，每位测试对象都接受全部方法的测试，对于各种方法成绩按照事先设定的权重进行加权计算，最后累加各种方法测试成绩，即为被测者的最终成绩，其中各种方法测试成绩的权重分配是最为关键的。三是将筛选淘汰法与结构加权法结合起来设计。现行的公务员招考就是这种方法。一方面，采用筛选淘汰对于过多的一般人员予以审查淘汰，同时使那些出类拔萃之辈脱颖而出，进入到下一轮乃至最后环节，保持测试的弹性功能，另一方面，确定每种方法分数的权重，对进入最后一轮完成全部测试的对象计算他们的最终加权成绩，比如安徽省公务员招考就采取这种方式。笔试三门，即“综合知识”“行政职业能力测试”“申论”按照3：3：4加权计算笔试成绩，所以能力测试成绩在笔试中占到70％，按照笔试成绩高低排出参加面试人员，按照三比一的数额比例选择笔试成绩靠前者进入面试，面试后，笔试成绩与面试成绩按6：4的比例合成考试总成绩。[8]
四、关于公务员行政能力测试效果的评估问题
公务员行政能力测试效果，直接影响到公务员的任职、考核、培训和奖惩等管理环节。这就涉及评价测试效果的标准，影响测试效果的因素，以及综合考察和验证测试效果的方法途径等问题。
根据有关学者的观点，评价测试的效果，可以从以下五个基本要素着眼：一是行为样本（behavioral sample），就是一组反映测试内容的相关指标，通俗地说，就是是否有一定数量和具有代表性的试题，这样可以全面反映测试内容，避免片面性和无关性。二是标准化（standardization），“是指测验编制、记分和测验分数解释必须遵循严格的统一的科学程序，保证对所有被测者来说，施测的内容、条件、记分过程、解释系统都相同。”这样，被测者之间能力测试分数的差异，只是自身的差异，与一切外部环境无关。三是难度（difficulty），适度的难度可以准确地将被测者的能力水平区分出来；四是信度（credibility），是测验结果的可靠性、稳定性，反映被测者的稳定、一贯性的真实特征。显然，靠临时突击强化提高的能力水平，就不具有可信度。五是效度（validity），是测验结果反映所要考察内容的吻合程度。[9]所以，没有足够的有代表性的指标（试题），因为缺乏标准化以至于测试成绩缺乏可比性，难度过高过低而不能区分出被测者的能力结构类型和能力水平，信度低意味着成绩不足为信，效度低意味着即使得到测试成绩有信度，但是与测试内容和目的“风马牛不相及”，也无法说明什么问题，这一切，都意味着测试的失败。
影响测试效果的因素主要可分为三个方面：一是被测者，能力测试一般都有正确答案、评分标准和时间规定，要求被测者全力以赴，求真务实，克服困难和压力，尽最大努力、在规定的时间里完成测试。如果，被测者态度懈怠，动机软弱，精神涣散，身心俱疲，弄虚作假，就不能表现出真实的能力特点和水平来；二是测试本身，测试者、测试题、测试方法和程序等准备不充分，管理失当，缺乏科学性等，也会影响被测者能力的正常表现和发挥；三是测试环境，环境噪声、缺乏控制、不能保持恒定、排除干扰，都会使被测者受到影响，甚至在环境的“激励”下，被测者“超水平发挥”，也是不真实的。所以，从这几个方面来考察测试效果所受影响的有无和大小，也是很有必要的。
另外，各种测试方法的互相检验也是判断测试效果的方法。测量学中有一种说法，就是“三角测量”。就是说，如果采用不同的方法，对于同一个对象的某一属性特征进行测量，如果所得结果相互验证，就形成了一个有效的论证结构，比如医学上，使用多种诊断方法来诊断病情，达到确诊。当然，“三角测量”的前提是，各种参与测量的方法本身已经被检验证明是正确有效的。从现实来看，行政能力倾向测试、申论、心理测验、结构化面试、情景模拟、评价中心等方法，为学界公认也通用，采用这些方法对某一特定的对象和任务同时使用，由于这些方法本身的信度和效度都比较好，相互验证就能够确信测试结果如何，当然，如果发现测试结果有差异，还需要做进一步的检验。
最后，能力测试还应当与绩效考核结合使用，根据绩效成绩与测试成绩的相关程度来评价测试成效。二者的相关系数被称为“预测效度”。[10]一般说来，能力测试属于潜能测试，对于公务员任用来说，在于预测其适应性、成长性和胜任能力，属于任职前测评，而绩效考核是任职后经过一段时间的工作，对于工作业绩的考核。当然，公务员考核的内容包括德能勤绩廉，不仅是考绩，工作业绩除了受能力影响之外，还有德勤廉以及外部环境等因素，但是，不能否认潜能与业绩的重要关系。注意研究潜能和绩效的相关性，计算能力测试成绩与绩效考核成绩的相关系数，如果相关系数较高，也就反过来证明了能力测试的指标、方法和结果是有效的。有关研究表明，招聘环节的智力测验、工作试用等方法的效度达到0.55和0.44，相对背景调查、学术背景和教育程度等履历档案分析来说，具有更高的预测效度。[11]
因此，将这些有效的潜能预测方法与绩效评估方法结合起来使用，对于将能力测试运用到其他人力资源管理环节，进一步发挥能力测试的作用，是可行的。
[参考文献]
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